2020年，是都市圈啟航的一年。

政策利好下，上海、杭州、長(zhǎng)春、南昌、鄭州、青島、成都等多個(gè)城市，都提出要圍繞自身打造都市圈。

在都市圈時(shí)代，城市的競(jìng)爭(zhēng)不可能靠單打獨(dú)斗，而是依靠“朋友圈”的力量，這就需要大城市與周邊地區(qū)形成合理分工，大城市要與周邊地區(qū)形成利益共同體，形成共生共存的關(guān)系。

但是，“朋友圈”到底該有哪些“朋友”，“朋友”之間如何協(xié)同發(fā)展，成為了這一年，各地探索的焦點(diǎn)。

都市圈大擴(kuò)容，地級(jí)市“不夠用”

哪些區(qū)域，算是都市圈周邊區(qū)域?

按照國(guó)家發(fā)改委的定義域，都市圈是城市群內(nèi)部以超大、特大城市和輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心，以約一小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)空間形態(tài)。

按照國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔。其中，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市;城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市;城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

隨著相關(guān)研究的深入，各地都市圈到底有多大，也逐漸有了答案。

2020年5月，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布《2020年中國(guó)都市圈擴(kuò)張潛力報(bào)告》，將國(guó)內(nèi)30個(gè)都市圈劃分為了成熟型、擴(kuò)張型、潛力型和培育型。其中，4個(gè)一線城市所組成的成熟型都市圈，中心區(qū)與周邊區(qū)域的聯(lián)系，進(jìn)入了空間上從“點(diǎn)狀擴(kuò)散”到“網(wǎng)狀發(fā)展”，新增人口的聚集地已經(jīng)主要集中在城市外環(huán)，公共服務(wù)均等化也開(kāi)始進(jìn)入落地階段，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系從外溢-承接關(guān)系開(kāi)始向合作共建關(guān)系演變。

以北京為例，從空間上極限通勤的范圍來(lái)看，河北的涿州、固安、永清、香河、大廠和三河，以及天津的武清，與北京的通勤都已經(jīng)十分緊密。

而成都、武漢、南京和杭州等8個(gè)擴(kuò)張型都市圈，在吸引大量人口流入的同時(shí)，中心城區(qū)發(fā)展到“外溢階段”，周邊空間毗鄰、交通條件較佳的區(qū)域，開(kāi)始成為承接第一輪產(chǎn)業(yè)和人口外溢的主要板塊。該報(bào)告同時(shí)指出，更多的中心城市，其都市圈的實(shí)際輻射范圍，尚未突破自身行政邊界。

但從2020年各地編制的規(guī)劃來(lái)看，都市圈迅速“擴(kuò)容”。

一方面，各地劃定的都市圈往往是以地級(jí)市為單位加總，范圍都較國(guó)家發(fā)改委的規(guī)定要大。一些學(xué)者將其稱之為“抱團(tuán)取暖”后的“廣義”都市圈，而將國(guó)家發(fā)改委定義的稱為“狹義”都市圈。

另一方面，一些非特大城市、超大城市，也提出了自己的都市圈規(guī)劃。

2020年初，上海提出要加快編制上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃，圍繞上海和蘇州、無(wú)錫、常州、南通、寧波、嘉興、舟山、湖州的“1+8”區(qū)域范圍構(gòu)建開(kāi)放協(xié)調(diào)的空間格局。

一些地區(qū)的都市圈還出現(xiàn)了地級(jí)市“不夠用”的情況。2020年，不僅南京劃定的都市圈參與城市“皖蘇”各半，杭州方面也有意見(jiàn)提出將安徽省宣城市，江西省上饒市、景德鎮(zhèn)市作為杭州都市圈的輻射圈。對(duì)于安徽本地“老大”合肥而言，合肥、蕪湖、蚌埠、淮南、滁州、六安、馬鞍山、桐城八市提出一體化共建都市圈，也水到渠成。

另外，如徐州、洛陽(yáng)等城區(qū)常住人口不足300萬(wàn)的Ⅱ型大城市，也在2020年提出了都市圈規(guī)劃。2020年12月，河南省發(fā)布《洛陽(yáng)都市圈發(fā)展規(guī)劃(2020-2035)》，劃定了洛陽(yáng)和濟(jì)源全域，焦作的孟州市，平頂山的汝州市和魯山縣，三門峽的義馬市、澠池縣和盧氏縣在內(nèi)的洛陽(yáng)都市圈范圍。

暨南大學(xué)教授、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)委員胡剛告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，此類“廣義都市圈”的出現(xiàn)，既是一種出于規(guī)劃各方行政層級(jí)對(duì)等、不突破地級(jí)市行政邊界的考慮，同時(shí)各地方政府顯然也希望借助都市圈帶來(lái)的政策機(jī)遇期，加強(qiáng)區(qū)域合作和平衡，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。

胡剛指出，這本質(zhì)上是一種為了都市圈建設(shè)而構(gòu)建的城市間多層次合作協(xié)商機(jī)制，除了層級(jí)對(duì)等以外，地級(jí)市各項(xiàng)權(quán)限更高，有了地級(jí)市層級(jí)的規(guī)劃協(xié)同下的“廣義都市圈”，才方便符合1小時(shí)通勤標(biāo)準(zhǔn)的“狹義都市圈”在規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等更方便的一體化機(jī)制建設(shè)。

高位推進(jìn)，跨區(qū)域都市圈的制度探索

多位受訪人士均指出，由于我國(guó)嚴(yán)格的城市層級(jí)體系，因此都市圈出現(xiàn)所謂“廣義”和“狹義”之爭(zhēng)。但對(duì)于如何建立跨區(qū)域、跨層級(jí)的城市規(guī)劃建設(shè)管理體系，尤其是交界地帶如何發(fā)展，也多有探索。

2020年3月17日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，提出要以北京城市副中心建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，著力打造國(guó)際一流和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。

2019年末，浙江省嘉善縣、上海市青浦區(qū)和江蘇省吳江區(qū)三個(gè)地區(qū)共同組成的長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)，也被認(rèn)為是上海都市圈一東一西“兩翼齊飛”的重要驅(qū)動(dòng)力。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)城市管理系副教授王偉告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，上述兩個(gè)規(guī)劃主要內(nèi)容還是講述區(qū)域內(nèi)的建設(shè)模式為主，在都市圈發(fā)展的組織模式或機(jī)制模式設(shè)計(jì)上，還可以進(jìn)一步地加強(qiáng)、突破和創(chuàng)新。

“一是要高位推進(jìn)。”2020年9月，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室常務(wù)副主任尹宏在參加某研討會(huì)時(shí)，將“高位推進(jìn)”放在了成都都市圈建設(shè)思路的首位。

據(jù)了解，四川省推進(jìn)成德眉資同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為四川省委常委、成都市委書(shū)記范銳平，領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)分別由一名副省長(zhǎng)、成都市市長(zhǎng)以及德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)三地市委書(shū)記擔(dān)任。

在王偉看來(lái)，在我國(guó)現(xiàn)有的城市體系下，中心城市要與周邊區(qū)域做到對(duì)等對(duì)話，相對(duì)比較困難，要想各自訴求得以充分地表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，就需要在中央政府、上級(jí)政府，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。由相對(duì)中立和上位的政府層級(jí)，來(lái)推動(dòng)達(dá)成一致。

實(shí)際上，上述《規(guī)劃》也明確了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào);北京市、河北省人民政府組織實(shí)施，重要事項(xiàng)及時(shí)按程序報(bào)告的大體方向。下一步，需要細(xì)化政策操作辦法，建立按省、市、縣行政層級(jí)劃分的事項(xiàng)清單，照清單將處理跨區(qū)域的事權(quán)分配到各級(jí)政府，并建立有約束力的配套評(píng)估機(jī)制，保證事項(xiàng)清單的落實(shí)與完成。

王偉指出，從制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，未來(lái)應(yīng)該會(huì)有系列關(guān)于都市圈建設(shè)的改革創(chuàng)新。如何將都市圈不只作為一種地理單元，而是國(guó)土空間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的治理單元，2021年可能會(huì)有更明確的定位，給出具體的規(guī)劃的引導(dǎo)方案或?qū)嵤┮庖?jiàn)。

中心城市與周邊，不能只有虹吸沒(méi)有溢出

除了體制機(jī)制的創(chuàng)新以外，中心城市和周邊區(qū)域具體怎么發(fā)展，依舊是問(wèn)題。

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授劉士林認(rèn)為，都市圈的本質(zhì)是城市群理論在特定空間范圍內(nèi)的應(yīng)用，即用一種合理的城市層級(jí)和分工關(guān)系，來(lái)替代中心城市和周邊地區(qū)的“中心-邊緣”的二元對(duì)立關(guān)系，目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市的共建共享共贏，改變中心城市和周邊地區(qū)“只有支配，沒(méi)有服務(wù)”或“只有虹吸，沒(méi)有溢出”的矛盾關(guān)系。

其中，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)配套協(xié)同是一大關(guān)鍵。

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)表示，區(qū)域協(xié)同發(fā)展，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”。地處城市群、都市圈、中心城市城鎮(zhèn)化范圍內(nèi)的中小城鎮(zhèn)和縣城，其實(shí)早已經(jīng)是城市體系的一部分。

尹稚認(rèn)為，未來(lái)需要有效把握小城市的定位，把產(chǎn)業(yè)做特做美做優(yōu)，通過(guò)差異化發(fā)展，來(lái)深度參與中心城市所主導(dǎo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)分工，從而謀求生存之道和發(fā)展之道。這些城市尤其要警惕對(duì)交通效用做出誤判，認(rèn)為憑借交通地理優(yōu)勢(shì)，就可以做大做強(qiáng)做全。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，交通條件越好，高端職能越會(huì)向大城市和特大城市集中。

另外，公共服務(wù)的一體化，也是都市圈建設(shè)的重中之重。比如，上述通州區(qū)與北三縣規(guī)劃，就強(qiáng)調(diào)了逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。2020年末，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)還提出，今后三地將探索試行異地貸款、提取還貸業(yè)務(wù)，有序推進(jìn)公積金提取、貸款等高頻業(yè)務(wù)政策互通。

在劉士林看來(lái)，核心是利益分享機(jī)制做好。行政區(qū)劃只是一個(gè)表象，或者說(shuō)只是某種利益關(guān)系的代表。因此，都市圈發(fā)展要真正做到突破行政區(qū)劃的限制，除了出臺(tái)政策、編制規(guī)劃，更重要的是把跨區(qū)域的蛋糕做大，以及同時(shí)把利益分享機(jī)制做好。如果分配很公平公正了，不同的行政部門都可以接受，就不會(huì)再跳出來(lái)阻撓和干預(yù)了。

難度顯然很大，這是下一階段需要解決的核心難點(diǎn)。即使在通州區(qū)與北三縣，也只是提出要在河北省實(shí)施北三縣戶籍制度單列管理。

胡剛告訴記者，從目前來(lái)看，更好的做法是先從交通等領(lǐng)域，把公共服務(wù)的硬基礎(chǔ)打好。

多位受訪人士均指出，不能以行政區(qū)劃調(diào)整的方式來(lái)推進(jìn)都市圈。

在2020年末的一次研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山也表示，“要嚴(yán)格控制以提高城市首位度等要求出發(fā)所進(jìn)行的地市合并、撤市擴(kuò)區(qū)或改縣為區(qū)，一味擴(kuò)大中心城市地域范圍不是推進(jìn)都市圈發(fā)展的好路子。決不能追求用調(diào)整行政區(qū)劃的手段來(lái)做強(qiáng)中心城市，決不能追求通過(guò)外延擴(kuò)張辦法和粗放發(fā)展思路來(lái)極化省會(huì)城市，城市單體不能恣意擴(kuò)展。”

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