2020年，是都市圈啟航的一年。
政策利好下，上海、杭州、長春、南昌、鄭州、青島、成都等多個城市，都提出要圍繞自身打造都市圈。
在都市圈時代，城市的競爭不可能靠單打獨斗，而是依靠“朋友圈”的力量，這就需要大城市與周邊地區形成合理分工，大城市要與周邊地區形成利益共同體，形成共生共存的關系。
但是，“朋友圈”到底該有哪些“朋友”，“朋友”之間如何協同發展，成為了這一年，各地探索的焦點。
都市圈大擴容，地級市“不夠用”
哪些區域，算是都市圈周邊區域?
按照國家發改委的定義域，都市圈是城市群內部以超大、特大城市和輻射帶動功能強的大城市為中心，以約一小時通勤圈為基本范圍的城鎮空間形態。
按照國務院2014年發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。其中，城區常住人口300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市;城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市;城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。
隨著相關研究的深入，各地都市圈到底有多大，也逐漸有了答案。
2020年5月，21世紀經濟研究院發布《2020年中國都市圈擴張潛力報告》，將國內30個都市圈劃分為了成熟型、擴張型、潛力型和培育型。其中，4個一線城市所組成的成熟型都市圈，中心區與周邊區域的聯系，進入了空間上從“點狀擴散”到“網狀發展”，新增人口的聚集地已經主要集中在城市外環，公共服務均等化也開始進入落地階段，產業聯系從外溢-承接關系開始向合作共建關系演變。
以北京為例，從空間上極限通勤的范圍來看，河北的涿州、固安、永清、香河、大廠和三河，以及天津的武清，與北京的通勤都已經十分緊密。
而成都、武漢、南京和杭州等8個擴張型都市圈，在吸引大量人口流入的同時，中心城區發展到“外溢階段”，周邊空間毗鄰、交通條件較佳的區域，開始成為承接第一輪產業和人口外溢的主要板塊。該報告同時指出，更多的中心城市，其都市圈的實際輻射范圍，尚未突破自身行政邊界。
但從2020年各地編制的規劃來看，都市圈迅速“擴容”。
一方面，各地劃定的都市圈往往是以地級市為單位加總，范圍都較國家發改委的規定要大。一些學者將其稱之為“抱團取暖”后的“廣義”都市圈，而將國家發改委定義的稱為“狹義”都市圈。
另一方面，一些非特大城市、超大城市，也提出了自己的都市圈規劃。
2020年初，上海提出要加快編制上海大都市圈空間協同規劃，圍繞上海和蘇州、無錫、常州、南通、寧波、嘉興、舟山、湖州的“1+8”區域范圍構建開放協調的空間格局。
一些地區的都市圈還出現了地級市“不夠用”的情況。2020年，不僅南京劃定的都市圈參與城市“皖蘇”各半，杭州方面也有意見提出將安徽省宣城市，江西省上饒市、景德鎮市作為杭州都市圈的輻射圈。對于安徽本地“老大”合肥而言，合肥、蕪湖、蚌埠、淮南、滁州、六安、馬鞍山、桐城八市提出一體化共建都市圈，也水到渠成。
另外，如徐州、洛陽等城區常住人口不足300萬的Ⅱ型大城市，也在2020年提出了都市圈規劃。2020年12月，河南省發布《洛陽都市圈發展規劃(2020-2035)》，劃定了洛陽和濟源全域，焦作的孟州市，平頂山的汝州市和魯山縣，三門峽的義馬市、澠池縣和盧氏縣在內的洛陽都市圈范圍。
暨南大學教授、中國城市規劃學會委員胡剛告訴21世紀經濟報道，此類“廣義都市圈”的出現，既是一種出于規劃各方行政層級對等、不突破地級市行政邊界的考慮，同時各地方政府顯然也希望借助都市圈帶來的政策機遇期，加強區域合作和平衡，促進區域一體化發展。
胡剛指出，這本質上是一種為了都市圈建設而構建的城市間多層次合作協商機制，除了層級對等以外，地級市各項權限更高，有了地級市層級的規劃協同下的“廣義都市圈”，才方便符合1小時通勤標準的“狹義都市圈”在規劃協調、政策協同、社會參與等更方便的一體化機制建設。
高位推進，跨區域都市圈的制度探索
多位受訪人士均指出，由于我國嚴格的城市層級體系，因此都市圈出現所謂“廣義”和“狹義”之爭。但對于如何建立跨區域、跨層級的城市規劃建設管理體系，尤其是交界地帶如何發展，也多有探索。
2020年3月17日，國家發改委發布《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》(以下簡稱《規劃》)，提出要以北京城市副中心建設為統領，著力打造國際一流和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區、京津冀區域協同發展示范區。
2019年末，浙江省嘉善縣、上海市青浦區和江蘇省吳江區三個地區共同組成的長三角一體化示范區，也被認為是上海都市圈一東一西“兩翼齊飛”的重要驅動力。
中央財經大學城市管理系副教授王偉告訴21世紀經濟報道，上述兩個規劃主要內容還是講述區域內的建設模式為主，在都市圈發展的組織模式或機制模式設計上，還可以進一步地加強、突破和創新。
“一是要高位推進。”2020年9月，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室常務副主任尹宏在參加某研討會時，將“高位推進”放在了成都都市圈建設思路的首位。
據了解，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組組長為四川省委常委、成都市委書記范銳平，領導小組副組長分別由一名副省長、成都市市長以及德陽、眉山、資陽三地市委書記擔任。
在王偉看來，在我國現有的城市體系下，中心城市要與周邊區域做到對等對話，相對比較困難，要想各自訴求得以充分地表達和實現，就需要在中央政府、上級政府，發揮協調作用。由相對中立和上位的政府層級，來推動達成一致。
實際上，上述《規劃》也明確了京津冀協同發展領導小組加強統籌協調;北京市、河北省人民政府組織實施，重要事項及時按程序報告的大體方向。下一步，需要細化政策操作辦法，建立按省、市、縣行政層級劃分的事項清單，照清單將處理跨區域的事權分配到各級政府，并建立有約束力的配套評估機制，保證事項清單的落實與完成。
王偉指出，從制度設計來說，未來應該會有系列關于都市圈建設的改革創新。如何將都市圈不只作為一種地理單元，而是國土空間和經濟社會發展的治理單元，2021年可能會有更明確的定位，給出具體的規劃的引導方案或實施意見。
中心城市與周邊，不能只有虹吸沒有溢出
除了體制機制的創新以外，中心城市和周邊區域具體怎么發展，依舊是問題。
上海交通大學城市科學研究院院長、教授劉士林認為，都市圈的本質是城市群理論在特定空間范圍內的應用，即用一種合理的城市層級和分工關系，來替代中心城市和周邊地區的“中心-邊緣”的二元對立關系，目的是實現區域內城市的共建共享共贏，改變中心城市和周邊地區“只有支配，沒有服務”或“只有虹吸，沒有溢出”的矛盾關系。
其中，如何實現區域內部的產業配套協同是一大關鍵。
清華大學建筑學院教授、清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在接受21世紀經濟報道專訪時表示，區域協同發展，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”。地處城市群、都市圈、中心城市城鎮化范圍內的中小城鎮和縣城，其實早已經是城市體系的一部分。
尹稚認為，未來需要有效把握小城市的定位，把產業做特做美做優，通過差異化發展，來深度參與中心城市所主導的社會經濟分工，從而謀求生存之道和發展之道。這些城市尤其要警惕對交通效用做出誤判，認為憑借交通地理優勢，就可以做大做強做全。因為現實已經證明，交通條件越好，高端職能越會向大城市和特大城市集中。
另外，公共服務的一體化，也是都市圈建設的重中之重。比如，上述通州區與北三縣規劃，就強調了逐步實現基本公共服務的均等化。2020年末，長三角一體化發展示范區還提出，今后三地將探索試行異地貸款、提取還貸業務，有序推進公積金提取、貸款等高頻業務政策互通。
在劉士林看來，核心是利益分享機制做好。行政區劃只是一個表象，或者說只是某種利益關系的代表。因此，都市圈發展要真正做到突破行政區劃的限制，除了出臺政策、編制規劃，更重要的是把跨區域的蛋糕做大，以及同時把利益分享機制做好。如果分配很公平公正了，不同的行政部門都可以接受，就不會再跳出來阻撓和干預了。
難度顯然很大，這是下一階段需要解決的核心難點。即使在通州區與北三縣，也只是提出要在河北省實施北三縣戶籍制度單列管理。
胡剛告訴記者，從目前來看，更好的做法是先從交通等領域，把公共服務的硬基礎打好。
多位受訪人士均指出，不能以行政區劃調整的方式來推進都市圈。
在2020年末的一次研討會上，國家發展改革委原副秘書長范恒山也表示，“要嚴格控制以提高城市首位度等要求出發所進行的地市合并、撤市擴區或改縣為區，一味擴大中心城市地域范圍不是推進都市圈發展的好路子。決不能追求用調整行政區劃的手段來做強中心城市，決不能追求通過外延擴張辦法和粗放發展思路來極化省會城市，城市單體不能恣意擴展。”
關鍵詞： 都市圈
